瞭望 | 降低进城门槛

坚持分区分层次推动农民工市民化进程。兼顾不同类型城市发展定位，分层次制定针对性的落户和公共服务覆盖政策

进一步完善中央与地方的户籍制度改革成本分担机制，通过实施更大力度的“人地钱挂钩”政策，逐步实现中央财政转移支付“钱随人走”

文 |《瞭望》新闻周刊记者　张涛 冯维健 杨帆

老家在河北省固安县的“80后”农民工李达，十几年前独自一人到天津打拼。他曾经在天津市一家连锁超市做理货员。“起初户口在老家，但公司给缴纳社保，让我在大城市有了一份归属感。”李达说，通过自己的努力在大城市就业、安居，甚至全家进城生活，是他从小的梦想。

五年前，得益于逐渐放宽的户籍政策，他和妻子将户口迁入天津，两个孩子也一并落户。如今，夫妻俩经营一家便利店，子女在附近的幼儿园就读，老人也被接到天津一起生活。这个新市民家庭在这里就业创业、住房安居，享受着城市的公共服务。

近几年，农业转移人口市民化呈现新特征，即从个体进城谋生变为举家进城，同时，农民进城“门槛”也在不断降低。

市民在河北省廊坊市公安局广阳分局户籍大厅办理业务（2021年11月10日摄）  孙宝宇摄

户籍改革力度不断加大

“放开放宽除个别超大城市外的落户限制”“确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁”“鼓励取消年度落户名额限制”……2022年6月，国家发展改革委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《实施方案》），户籍制度改革再次备受关注。

2021年，国家统计局公布第七次全国人口普查结果。相比“六普”，我国流动人口规模增长显著，乡城流动占比上升，市辖区内人户分离人口增长加快。数据显示，2000年、2010年、2020年，乡城流动占流动人口的比重分别为52.2%、63.2%、66.3%，农业户籍人口流动到城镇地区是我国人口流动最显著的特征。

天津从2020年开始对居住证积分落户不设总量限制。重庆2020年实行在主城区就业及参加社保满3年或投资创业满1年即可直接办理落户，不设年度落户名额控制、不作积分排队。武汉将积分落户中稳定就业、稳定居住等基础指标占比由50%调增至60%，并探索建立积分入户常态化申办机制。

河北省石家庄市在2019年3月宣布全面取消在城区落户“稳定住所、稳定就业”基本迁入条件限制，以群众申请为主，不附加任何条件，且申请人配偶、子女、双方父母户口可一并随迁，成为首个实施落户“零门槛”的省会城市。

随着《实施方案》发布，落户限制进一步放开放宽，越来越多有意愿未落户人群将能在城市扎根。

西北大学公共管理学院副院长翟绍果表示，户籍制度改革力度加大，不仅有利于推动社会融合，还能进一步释放劳动力资源，加速推动城镇化进程，增强经济活力，促进人口、资源和环境平衡。

以居住证享受更多公共服务

户籍附着教育、就业、社保、医疗、住房等多种基本公共服务权益。党的十八大以来，全国户籍人口城镇化率由2013年的35.93%提高到2021年的46.7%，户籍制度改革红利不断释放。

户籍人口城镇化率提升的背后，是农业转移人口市民化质量的提升。各地在持续深化户籍制度改革的同时，也在加速推进基本公共服务均等化。

2022年，河北下达省级以上农业转移人口市民化奖励资金22亿元，根据市县农业转移人口进城落户、基本公共服务等因素分配，用于增强各地落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力，推动各地为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务。

外出打工多年的梁东在河北廊坊从事销售工作，全家人的户口都在农村老家。2022年暑假，眼看孩子该上初中，能不能在市区接受良好的教育，一直是他关心的问题。经过与广阳区教育和体育局咨询，他的女儿符合外来务工人员子女入学政策要求，可以与城区户籍学生享受完全相同的教育资源，顺利进入廊坊市第三中学就读。

随着乡城流动人口增多，不少像梁冬一样的人选择到城市生活。居住证成为保障城市中有意愿未落户人口享受公共服务的重要依据。

国家发改委提出，积极扩大公办学位资源，以流入地政府为主、公办学校为主，保障农民工随迁子女平等接受义务教育，落实以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，优先将随迁子女占比较高的民办义务教育学校纳入政府购买学位范围。

《瞭望》新闻周刊记者在河北调研了解到，目前，外来务工人员持有居住证后，在义务教育、基本公共就业服务、法律援助等六大方面可享受同等权利。在石家庄，居住证持有人享有的权利多达14项，居住证权益对城镇户籍的替代率达到90%。

居住证不等于户口簿。如何消除人们落户时的后顾之忧？《实施方案》提出，促进农业转移人口与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

近年来，随着各项政策推进，农民工享受务工城市公共服务的障碍不断打通，农民工城镇职工基本养老保险关系转移接续问题得到解决，一些城市农民工可凭居住证参加务工地城乡居民基本医疗保险。未来，应进一步聚焦农业转移人口需求，以推进公共服务均等化加速城镇化进程。

首先，坚持分区分层次推动农民工市民化进程。兼顾不同类型城市发展定位，分层次制定针对性的落户和公共服务覆盖政策。例如，哈尔滨优先放开主城区二环以外区域和中小城镇落户限制；重庆取消永川区、璧山区等地区的就业年限要求，在部分市辖区实行与主城区有差异的落户政策；成都引导积分落户向郊区新城转移，郫都、双流、温江等市辖区吸纳更多人口落户，使落户区域由高密度中心城区逐步转向相对低密度城区。

其次，强化资金保障，建立合理的成本分担机制。户籍制度改革必将导致社保、教育、住房、土地等一系列变化，随之而来的是对城市财政和服务能力的考验。城市要加大土地、财政投入，对基本公共服务用地、住房用地有所倾斜。同时，进一步完善中央与地方的户籍制度改革成本分担机制，通过实施更大力度的“人地钱挂钩”政策，逐步实现中央财政转移支付“钱随人走”。

第三，完善城乡生产要素平等交换机制。创新农村集体资产经营开发利用方式，增加农民工集体资产股权收益。

第四，完善跨省落户的制度接续机制，降低农民进城落户门槛。河北省衡水市已正式启动京津冀全域户籍类证明“跨省通办”，打通业务链条和数据共享堵点，打破地域阻隔。

业内人士建议，加快完善全国统一的公共服务和信息平台，强化对社保全国统筹核算的支撑，实现异地领取、接续和签转的便利化。消除农民工子女转学升学障碍，进一步放宽农民工子女异地高考限制条件。加快经济适用房、公租房等保障性住房建设，对落户农民工给予保障房优先申请、优惠配租和购买支持。