领导干部要具备六个方面的法治思维

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话中指出：“当前，一些领导干部还不善于运用法治思维和法治方式推进工作，领导干部心中无法、以言代法、以权压法是法治建设的大敌。”当前，个别地方基层治理中存在“一刀切”等非法治方式，折射出一些领导干部缺乏基本的法治思维，习惯于以言代法、以权压法，重大决策不经过法制审核或者法制审核走过场。总体来看，一些基层干部的权力规范制约意识、权利保障实现意识、职权法定意识、程序正当意识等还比较缺乏，良法善规供给能力、严格规范公正文明执法能力、公正权威高效司法能力等还有待提高。培育法治思维，要抓住领导干部这个“关键少数”。

2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中指出：“领导干部提高法治思维和依法办事能力，关键是要做到以下几点。一是要守法律、重程序，这是法治的第一位要求。二是要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为。三是要保护人民权益，这是法治的根本目的。四是要受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。”2016年1月12日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出：“有权就有责，权责要对等。”此外，习近平总书记还在多个场合强调“良法善治”“以良法促发展”。可以发现，领导干部要具备以下六个方面的法治思维。

一是规则思维。俗话说，“无规矩不成方圆”。法治思维首先应该是规则思维。“立法先行”“良法善治”等强调的就是规则思维，而且是规则思维的两个方面：先立规矩后办事、立好规矩再办事。先立规矩后办事要求处理好立规矩和行为的关系，即在二者的关系上，须先立规矩后办事，表现在立法和改革的关系上就是先立法后改革、重大改革于法有据。法律是治国之重器，是治国理政最重要的规矩。依法治国，必须重视高位法律的作用和法律的立改废释，加快重点领域立法。比如，加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐。“立好规矩再办事”强调的是规矩的质量。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。”法律唯有可遵循，才能降低守法成本，增强守法意愿。当一项法律长期或普遍没有被严格执行、遵守时，既要考察执法、守法状况，也有必要反思制度本身是否可遵循。完善主要是从法律体系角度提出的要求。体系化，不仅指规范形式上的体系化，更强调规范价值层面的体系化，尤其是要协调好法律的不同价值。

二是合法思维。法治原则要求宪法法律至上，一切组织和个人都必须接受、遵守宪法和法律。“守法律”“要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为”等强调的就是合法思维。合法思维首先要求合乎法律文本的具体规定。在基层治理过程中，凡事都应当事先问一下“这合法吗?”或者“这有法律依据吗?”。立法要遵守《中华人民共和国立法法》等规定的权限和程序。法律适用要找准、用对法律依据，遇到法律冲突时遵守上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法等基本原则。合法思维还要求在法律没有规定或者规定不明时，根据立法目的、法律原则填补漏洞、解释适用法律，不能恣意解释、适用法律，更不能为所欲为。习近平总书记指出：“制度的刚性和权威必须牢固树立起来，不得作选择、搞变通、打折扣。”近年来，比例原则、正当程序原则、信赖保护原则等越来越多地出现在最高人民法院和地方各级人民法院的判决中，这对于监督行政发挥了积极作用。依法行政，不仅要坚守合法行政的底线，更要逐步走上合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责统一的更高阶段，为了达到目的(目的本身可能就不当)不择手段要不得，为了执法效率不遵守正当程序、不尊重相对人的基本权利也要不得。

三是程序思维。“守法律、重程序，这是法治的第一位要求。”“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。”这里“看得见的方式”强调的就是程序。程序思维首先要求公权力的行使要有程序。公权力存在的唯一目的就是公共利益，对于法治而言，程序的价值重于实体。这是因为，相对于实体规定而言，程序规定更加具体可操作，更有利于规范约束“自由裁量权”。领导干部要具备程序思维，摒弃只要结果不要过程或只看结果不看过程的人治思维。要不断建立、完善程序，认真遵守程序，相信程序的力量。立法需要程序，司法、行政同样需要程序。程序思维还要求程序应正当。程序的正当性来源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开。要记住“自己不得做自己的法官”等正当程序的要求，否则走程序就是“走形式、走过场”。当下，对于基层来说，尤其是群众急难愁盼问题，程序设计的正当化任务还很重，执法过程中程序不正当的问题依然存在。

四是权利义务思维。法律是权利义务的规范系统，权利和义务是法律的最小构成单位。对于法律现象，若从权利义务的角度去衡量、判断，就会清晰得多、轻松得多。权利义务思维首先要求认真对待权利。保护人民权利是法治的根本目的。领导干部不仅要知晓自己手中的公权力，更要明白市场主体享有的私权利，只有如此，方可妥当行使权力。实践中很多社会矛盾的产生、激化，都与对老百姓、企业的权利重视、尊重不够有关。领导干部要认识到，相对于公权力，私权利更具有本源性，无财产即无人格，无恒产就无恒心，无救济就无权利。当然，权利并非不可限制，但对权利的限制是有条件的、有限度的，比如征收征用应当以公共利益为前提，并且有法律根据、程序正当、公正补偿。习近平总书记指出：“民法典实施水平和效果，是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。”衡量民法典的实施水平和效果，关键在于权利的保护和实现程度。权利义务思维还要求立法立规平衡好各种复杂的利益关系，执法、司法及社会矛盾的处理需要从杂乱繁琐的事实中分析权利义务的流变。历史遗留问题再复杂，通过权利义务分析就能理清思路、找到化解的基础。

五是权力监督思维。规范约束公权力是法治的一项重要使命。权力监督思维首先要求权力要有制约，权力制约是防止权力滥用的有效手段。习近平总书记指出：“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”权力监督思维还要求权力受监督。“不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质。”

六是权力责任思维。“有权就有责，权责要对等。”权力责任思维的要义就是有权必有责，权责应相当。有权必有责强调，权力是应当履行的职责，必须行使、不可放弃、不可转让，不作为或乱作为均需承担责任。有权必有责不仅体现在行政执法、司法判案方面，也体现在立法权的行使方面。需要指出的是，现代法律责任主要是过错责任，让一个人对他有过错的行为负责是有道德正当性的。过错责任也意味着人们只对他可控的有过错的行为负责，而不是出现不好的结果就追究法律责任，因此，“结果问责”必须谨慎。权责应相当是指，法律责任不到位固然不好，但法律责任不是越重越好。不仅要看到法律责任救济权利、约束权力的价值，也应清醒地认识到法律责任限制自由的负面效果。权责相当不仅指责任追究方面的相当，也指责任配置方面的相当。这要求应合理统筹配置刑事责任、民事责任和行政责任，也要充分考虑中国的实际，力求权责相当。从实践看，立法责任配置过轻的状况正在改变，执法既要避免“宽、松、软”，也要防止“一刀切”“过分严”;对领导干部的问责追责也应不断提高精准度，切忌泛化、简单化。(供稿人：刘潇)