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“国家规定”颁布10年 各地业委会日子过得咋样?

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【编者按】

20世纪90年代,我国经济社会变革和城镇化进程加快,商品房改革浪潮涌动,“业主”成为新生的社会群体,业主委员会(下称业委会)顺时而生。作为我国基层社区居民自治组织,业委会在表达业主诉求、监督物业管理公司服务、衔接社区与街道等方面,可以也应该发挥更大的作用。十九大报告中,习近平总书记明确指出: “加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”

然而,在1991年内地首家业委会成立后的20多年间,各地有关业委会成立难、履职难的报道频频见诸媒体。

2007年10月起实施的《物权法》以人大立法的高度明确了业委会的法律地位;住建部发布的《业主大会和业主委员会指导规则》于2010年1月1日起实施,从政策层面确立了业委会的“游戏规则”。即便如此,各地业委会发展仍未走出困境。在《物权法》颁布实施近12年、《业主大会和业主委员会指导规则》实施近10年后,人民网推出“七问”业委会系列报道,记者多路采访求证、请教专家学者,试从不同角度回顾业委会从诞生到现在的发展历程,聚焦业委会发展所面临的多重困境,剖析个中深层次原因,对其中普遍存在的问题进行建设性的探讨。

“住进来11年了,枫林美景小区一直没有业主委员会,这正常吗?”“有10000多住户的大型小区,曾多次申请成立业主委员会,为什么就是不能成功?”近期,一则“长沙超半数小区暂无业委会组织”的新闻在网上引发热议。

“连续几年了,我们小区想成立业委会都没有成功。”家住长沙阳光100小区的业主刘先生说,现在不少业主对物业公司不满,希望成立业委会,但因为各种原因每次都以失败告终。

今年距离《物权法》出台已有12年,住建部《业主大会和业主委员会指导规则》出台也将满10年,早已获得法律地位的“业委会”处境依然尴尬。

电费纠纷催生中国内地第一家业委会

深圳市罗湖区碧波一街有不少老旧小区,但人们还是一眼就能认出天景花园:6栋整洁的白楼,地面崭新的瓷砖,路旁精心修剪的绿化树——很难想象,这个小区已是29岁“高龄”。要问这老小区为何依旧井然有序,还得从1991年说起——那一年,小区诞生了中国内地第一家业主委员会,这桩因业主和物业公司电费纠纷而引发的后续事件,在19年后入选了深圳特区三十年100件大事。

从普通业主到小区业委会最初的15名委员之一、再从业委会副主任到主任,肖幼美回忆,在小区业委会成立前,业主与物业公司三天两头就会起冲突,诸如用水用电、绿化保洁甚至邻里纠纷,大事小事都有意见不合的时候。冲突最激烈的一次,就是小区的用电纠纷。

当时,业主们不满电价按照商业用电来收费,纷纷找管理处投诉,但沟通效果很差。“逐户沟通进展不利、双方矛盾僵持不下。与能代表全体业主利益的业主代表进行协商,成为业主与物业公司的共识。”肖幼美说。

经过细致的讨论与筹备,1991年3月22日,在包括肖幼美在内的15名业委会委员以及王石、姚牧民等万科高层的见证下,天景花园成立了中国内地首家业委会。通过业委会的调解,持续了半年之久的电费纠纷迎刃而解。天景花园的业主们当时并没有意识到,他们的首开先河,让中国的基层社区迎来了全新的治理模式。

“原生状态的业主组织大多都因维权而自生自发。”问及业委会产生的深层原因,北京市海淀和谐中心主任、中国人民大学公共政策研究院社区治理与政策研究中心主任陈幽泓说:“业主和业主组织的出现,本质上都是上世纪房改浪潮的产物。”

专家:业委会是基层社区治理的有益补充

2001年,天景花园小区大量楼房外墙出现渗漏,小区业委会提出对外墙进行翻新改造。后经反复开会探讨,通过“业主出大头,开发商补贴”的方式,小区筹集到300多万元。“我们不仅对楼面进行改造解决了渗漏问题,还重新粉刷了楼面、重新铺设了人行道地砖,小区面貌焕然一新。”肖幼美说。

“10年前,我来附近看房,本想尾随一名住户进小区,但被保安拦下。”业主王鹏回忆,正是这次尴尬的经历,让他下定了买房的决心。“保安拦我说明小区管理规范。如今住了10年,小区从没发生过抢劫、盗窃等治安事件。”王鹏自豪地说。

“要租天景花园?可能没房了。”附近一地产中介的钱小姐告诉记者,天景花园虽然是老小区,但房源十分紧俏。“周边楼盘就数天景花园对人员出入管控最严,小区治安好,租客放心,都抢着租这儿的房子。”

从当初为业主解决电费纠纷,到对小区楼面进行改造,再到实行严格的门禁管理,天景花园这个20多年的老小区在如今的租赁市场上依旧抢手,业委会开创的与物业公司共同管理的模式功不可没。肖幼美说:“业主和物业公司绝不是对立的。二者要保持密切沟通和良性互动,这样才能让物业更顺利地开展服务;物业公司服务质量的提升,最终受益的还是业主。”

在北京市物权法研究会秘书长、北京市盛廷律师事务所主任律师毕文强看来,以业委会为代表的业主组织,实实在在推动了社区治理的发展。“与各扫门前雪、单打独斗地维权相比,业主组织维权力量更大、效率更高。这样的模式更有利社区治理政策的落实与社区共建,是对国家推动基层社区治理的有益补充。”毕文强说。

从“自生自发”到具备法律地位,业委会经历了哪些曲折历程?

上世纪90年代起,国家开始将公有住房折价出售给住户。为适应住房改革和业主群体的出现,1994年,建设部出台《城市新建住宅小区管理办法》,明确提出住宅小区应当成立住宅小区物业管理委员会。

“作为业委会的前身,‘物业管理委员会’改变了长期以来基层没有自治经验、缺乏市场良性机制和相关行政配套支持的社区生态。”陈幽泓说。到2003年,国务院颁布《物业管理条例》,“业主委员会”正式出现,并沿用至今。

“以业委会为代表的业主组织呈现出明显的从原生维权状态向有序治理状态发展的趋势。”在陈幽泓看来,业委会20多年的发展历程大致可以划分为四个阶段:上世纪90年代初到1994年的自发阶段;1994年建设部制定《城市新建住宅小区管理办法》到2003年《物业管理条例》颁布,是“不规范”的物业管理委员会阶段;2003年《物业管理条例》颁布到2007年《物权法》出台,是初创的业主组织阶段;2007年《物权法》出台,将“业主委员会”写入法律,标志着业委会发展进入到全新的法定的业主组织阶段。

尤其是《物权法》的出台,对业委会发展意义重大。毕文强说:“在理念上,《物权法》进一步明确了业主权益应当给予保护;在实际操作层面,业主大会特别是业委会被法律认可,任何组织或个人都不能再忽视它的存在。”

为适应《物权法》的相关规定,国务院修改了《物业管理条例》,各地也相继作出了调整。2010年,北京市住建委率先发布《北京市物业管理办法》及与之配套的36个文件。此后,各省市纷纷制定了此类地方文件。

启动难、筹备难、备案难、决策难、换届难、监管难……

距离深圳天景花园成立中国内地首家业委会已近30年时间。横亘在业委会面前诸如启动难、筹备难、备案难、决策难、换届难、监管难等“老大难”问题,让业委会举步维艰,处境尴尬。

北京首一业主大会工作辅导中心业主大会工作指导部主任童超说:“业主专业知识匮乏是内因,个别政府指导部门不作为、乱作为是外因,物业企业和开发商从中作梗是杂因。业委会要走的路还很长。”

业委会成立不起来令人灰心,成立后“变节”则让人觉得“扎心”。个别业委会不仅不作为,甚至钻法律空子以权谋私乱作为,侵害业主权益。“近年来,由业委会运作而引发的矛盾纠纷约占全市物业管理矛盾纠纷的35%。”深圳市住建局相关负责人说。

如今已卸任业委会主任的肖幼美有了新的担忧:“年轻人对小区的责任意识没那么强,业委会换届时一度无人参选。希望有更多的年轻人来接班,他们的思维更活跃、有新点子,能给小区带来新的变化。”

“名不正,则言不顺;言不顺,则事不成。”在采访中,有专家指出,业委会之所以会有成立难、履职难、监管难等诸多尴尬,很重要的一个原因就在于其法律主体地位不明确。2017年出台的《民法总则》未明确业主组织法人地位问题。为此,专家建议,国家应尽快完善相关立法,解答各界对业主组织法人地位的质疑与困惑,并在民事权利能力、行为能力,民事法律行为、责任、委托代理等内容中明确与业主组织相关的内容,让业委会名正言顺地开展工作。

《物权法》实施已近12年,可业委会依然是“这么近又那么远”。近,是因为它跟业主利益息息相关,就在身边;远,则是成立难、履职难,令人望而却步。2017年6月,中共中央、国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,此后各地也相继出台相关意见及细则。“对业主组织来说,这是重大利好,让全社会看到了业委会发展的曙光。但推动业委会发展和探索基层社区的居民自治,我们依然在路上。”陈幽泓说。(丁涛、夏凡、陈育柱、王星)



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