未成年人保护法将迎来大修

北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华:

由于未成年人保护法规定得过于笼统,尤其是关于罚则的部分不够具体,使得相关规定在现实中很难操作。

共青团中央维护青少年权益部部长王锋:

目前,在未成年人保护法中,政府保护的内容是穿插在社会保护当中的,建议通过设立专章的形式,体现政府的职责和担当。

中国政法大学副教授苑宁宁:

在对未成年人保护法和预防未成年人犯罪法进行同步修改时,将政策中一些行之有效的经验上升为法律,有利于推动校园欺凌问题的解决。

距未成年人保护法修订草案正式亮相,还剩下短短几个月的时间。

今年2月,全国人大社会建设委员会社会事务室副主任刘新华在接受记者采访时说,今年未成年人保护法将迎来大修,条文增加一倍,校园欺凌等问题在其中都有反映。据悉,修订草案和修改说明经委员会全体会议审议通过后,预计将提请10月召开的全国人大常委会会议进行初次审议。

在北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华看来,“条文增加一倍”不仅是数量上的变化,还意味着法律条文将更具体化和更具可操作性,是科学立法理念的体现。

“谁应当做什么?不能做什么?违反法律应承担什么样的法律责任?这些问题都应规定清楚。然而,现行未成年人保护法比较笼统,更多的是倡导性条款,缺少可操作性。此次修改应当解决这个问题,要明确相应机关的主体责任,来确保法律的落实。”3月23日,佟丽华在接受《法制日报》记者采访时说。

中国政法大学副教授苑宁宁在接受记者采访时称,未成年人保护法应对校园欺凌等社会关注的问题作出回应,同时制定一些切实可行的措施,来提升法律的针对性、精准性、科学性和可操作性,从而为新时代未成年人保护工作的推进提供更有力的法治保障。

规定更为具体

明确各部门主体责任

2006年,未成年人保护法曾经有过一次修改,佟丽华参与了当时的修法工作,他一直呼吁的禁止向未成年人出售烟酒问题,在当年修改时写入法律。

未成年人保护法第三十七条规定,禁止向未成年人出售烟酒,经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志。

但佟丽华感觉到,由于未成年人保护法规定得过于笼统,尤其是关于罚则的部分不够具体,使得相关规定在现实中很难操作,“对于违反规定的行为,按照法律规定,由主管部门责令改正,依法给予行政处罚。那么,主管部门是谁?依照哪部法律进行处罚?这些都没有规定,也就解决不了问题”。

此次未成年人保护法的修改,让佟丽华看到了解决这一弊端的契机。

“应当明确、细化具体责任主体的权利和义务,家庭、学校、政府、司法机关等责任主体,该做什么不该做什么,都要有具体的规定,让法律变得更具可操作性。”佟丽华说。

在佟丽华看来,未成年人保护工作的开展,政府各个部门都要承担起相应的责任。

包括奶粉、学校食堂饭菜等在内的未成年人的食品,在安全方面有什么特殊性?应当给予怎样的特殊监管?市场监管部门应当建立一套有针对性的监管机制。

在暑假这样比较长的时间内,未成年人到哪里去休闲和娱乐?很多孩子都会去一些危险的海边和水塘玩耍,每年都会发生一些孩子溺亡的惨剧。究其原因,在于城市规划和建设中缺乏这样的场所,农村的场所长期缺乏管理和服务。因此,城市规划部门应当在城市规划和建设的过程中,留出和建设更多适合儿童娱乐的公共活动场所。

……

“在未成年人保护工作的落实上,公安、民政、市场监管、医疗卫生、文化管理等各个部门,都要承担起相应的责任。建议未成年人保护法明确规定,各个相关部门都应当出台关于未成年人保护的规章,梳理本部门在未成年人保护工作中的具体职责。”佟丽华说。

防治校园欺凌

全面防控和专业处置

此次未成年人保护法修改,会对校园欺凌等问题作出回应。值得注意的是,预防未成年人犯罪法的修改将同步进行。

“这两部法律同步修改时,会将校园欺凌作为一个重要内容,有针对性地出台解决措施。”苑宁宁说。

事实上,对于校园欺凌问题,国家一直在关注。例如,国务院教育督导委员会办公室2016年下发了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》,教育部等九部门也在同年制定了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》。

在专家看来,尽管政策取得了一定的效果,但离预期目标仍有一些差距。

对于校园欺凌问题,佟丽华认为,在国家层面主要是通过相关政策进行规范,法律方面还没有给予足够关注,校园欺凌问题的解决也没能达到最理想的效果。因此,此次未成年人保护法修改应当明确回应社会的关注,把问题治理从国家政策层面上升到国家立法层面。

“对于有着违法行为和犯罪行为的未成年人,在修改未成年人保护法和预防未成年人犯罪法时,应当提供制度性的解决方案。”佟丽华说。

苑宁宁认为,在对未成年人保护法和预防未成年人犯罪法进行同步修改时,将政策中一些行之有效的经验上升为法律,有利于推动校园欺凌问题的解决。

苑宁宁认为,对于校园欺凌问题的解决,简单概括就是“全面防控,专业处置”。

在校园欺凌行为的防控上,要明确家庭、学校、政府、司法机关等相关各方的主体责任,特别是未成年人监护人和学校的责任。例如,学校要进一步落实对未成年人的法治教育、心理健康教育等,采取设立校警、心理咨询师和教育社工驻校等一系列制度。

针对校园欺凌行为的处置,上述两部法律应明确一套切实可行的调查、认定、处置体系。对于在校园欺凌事件中构成不良行为、一般违法行为、犯罪行为的未成年人,要按照行为的严重程度分别进行认定,本着教育感化的原则,采取教育矫治等符合未成年人身心特点的措施。同时,明确对于受欺凌者的心理辅导等相关措施。

全方位保护

政府保护应独立成章

未成年人保护法在2006年进行修改时,依然沿袭了传统的四个保护,即家庭、学校、社会和司法保护。其中,政府保护的内容仍然放在了社会保护当中。

佟丽华认为,把政府保护放在社会保护当中,并不科学。当前强调要建设“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,社会和政府肯定是不一样的。

“在儿童保护过程中,政府做了大量工作,也发挥了重要作用。但是把政府保护放在社会保护当中,某种程度上,是忽视了政府在儿童保护当中的重要作用。”佟丽华说。

佟丽华指出,从立法效果上讲,把政府职责放在“社会保护”一章,条款有限,职责规定非常模糊,难以有效督促政府来履行职责,立法效果大打折扣。

共青团中央维护青少年权益部部长王锋此前在接受《法制日报》记者采访时说,团中央建议,将未成年人保护法适度福利法化,即在法律中增加儿童福利的内容,其中的核心是增加政府保护的章节。

“目前,在未成年人保护法中,政府保护的内容是穿插在社会保护当中的,建议通过设立专章的形式,体现政府的职责和担当。而且,我们国家经济社会发展至今,各级政府有能力也有责任去做这个兜底的工作。”王锋说。

苑宁宁认为,法律应进一步强调政府保护,对机制建立和关键部门的职责作出明确规定。

苑宁宁认为,首先要建机制。政府及其职能部门需要有一套协调机制,以打破政府职能部门间的九龙治水局面,让政府各部门的工作形成合力,发挥最大效用。

同时,要抓关键。要抓住和未成年人保护密切相关的部门,包括公安、教育、民政、医疗卫生等部门,对相关部门的责任和职责作出进一步细化和明确。特别是民政系统,应切实履行国家监护承担者的职责,做好政府兜底的工作。

“此外,还要明职责。明确政府及其职能部门在未成年人保护中要具体承担什么样的职责,特别是在各级政府的组织领导下,建立未成年人保护报告线索一门受理、协同办理的机制,明确应急处置、调查评估、跟踪帮扶、监护干预、责任追究等一系列工作流程。”苑宁宁说。