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加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解

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北京大学法学院教授 姜明安浙江省检察院检察委员会专职委员 傅国云上海市浦东新区人民检察院检察五部副主任 刘潇潇

行政检察应促进行政争议实质性化解

“有效发挥促进行政争议实质性化解、维护社会关系和谐稳定的功能与作用,对于检察机关全面履行宪法赋予的法律监督职能,提高国家治理能力具有非常重要的意义。”

行政检察有监督法院依法进行行政审判、监督行政机关依法行政和保护公民、法人和其他组织合法权益、保护国家、社会公共利益的功能与作用,也有促进行政争议实质性化解,维护社会关系和谐稳定的功能与作用。后一功能与作用的有效发挥,对于检察机关全面履行宪法赋予的法律监督职能,提高国家治理能力具有非常重要的意义。

首先,行政争议的实质性化解有利于保障和促进形式法治与实质法治的统一、解决争议的法律效果与社会效果的统一,以防止为片面追求形式法治而忽视和损害实质法治,片面追求法律效果而忽视和损害社会效果。例如,行政相对人建成一项重大工程或盖起一座大楼,所有其他法律手续都办好了,但因为某种客观原因而少办了一个证件,行政机关就将之认定为“违法建筑”,一定要“依法”给予强制拆除的行政处罚。行政相对人不服诉至法院,法院依据形式法治的要求,认定行政机关强拆是“严格执法”,驳回行政相对人的诉讼请求。在这种情况下,如相对人向检察机关申诉,检察机关可否调查一下相对人少办一证的原因是否可不归责于相对人,考察一下在现行法律规范范围内,有无让相对人补办证件或以其他处罚取代“拆除”处罚的可能,如果有此可能,检察机关即可建议法院不硬性驳回相对人诉讼请求,而是与行政机关协调,要求行政机关采用更加合理且合法的方式解决与相对人的行政争议,无疑会更有利于保障形式法治与实质法治的统一,法律效果与社会效果的统一。

其次,行政争议的实质性化解有利于全面实现行政诉讼法规定的立法目的(解决行政争议、保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行政),防止行政审判为片面追求某一种价值而忽视或牺牲另一种价值。例如,因房屋拆迁、土地征收引发的行政争议,行政相对人起诉的原因大多是因为补偿标准过低或安置条件过差,诉讼的主要目的是争取获得较多的补偿或较优的安置条件。但其诉讼代理人为了胜诉,往往要寻找行政诉讼被告相应行政行为的违法之处,有时难以找到实质的违法问题,即从程序违法方面找问题,重点从行政行为的某一程序瑕疵上突破,法院从监督行政机关依法行政的立法目的出发,可能也会把重点放在行政行为的程序违法上,而忽略了当事人的主要诉求,即判决撤销行政行为和责令行政机关重新作出行政行为。这样判决虽并不违法,但可能多耗费行政机关和当事人很多时间和精力,而行政争议却未能获得实质性解决。对于这种情况,当事人如向检察机关申诉,检察机关如果能从行政诉讼法的整体立法目的出发,提示法院既注重监督行政机关依法行政,也注重解决行政相对人与行政机关的实质争议。建议法院认真审查行政机关给予相对人的补偿标准是否真正过低、安置条件是否真正不符合要求。法院如能全面兼顾行政诉讼的各种价值,注重解决相对人的实质请求,就会收到更好的诉讼效果。

再次,行政争议的实质性化解有利于发挥中国特色解纷机制的优势(兼顾公共利益与私人利益,平衡争议各方的不同利益),防止片面追求公益而忽视、牺牲私益,或者片面追求私益而忽视、牺牲公益。例如,近年来,国家特别重视生态环境保护。有的地方政府为了改善和提高当地水环境质量,关闭了一些农村养殖场。对此,农村养殖户不服,诉至法院。法院审理此类案件有很大的自由裁量空间,但其自由裁量权运用必须兼顾保护生态环境的公益与养殖户的投资赢利私利。如果法院的裁判只注重一种利益而忽略了另一种利益,相应行政争议肯定就难以得到实质性化解。在这种情况下,如果相对人对法院裁判不服,向检察机关申诉,检察机关为实质性化解行政争议,即有必要与法院和行政机关适当协调:养殖场是否可以不关闭或少关闭,而让养殖户加强卫生管理。政府的行政措施如能适当兼顾公益与私益,相对人自然就会配合政府的工作,从而从根本上化解与政府的争议和矛盾。

自2019年以来,各地法院和检察院都开始重视行政争议的实质性化解,一些省、直辖市的高级法院相继出台了加强和完善行政争议实质性解决机制的实施意见。最高检还召开了全国检察机关“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动电视电话会议。考察两高和全国各地法院、检察院的司法实践,其行政争议实质性化解主要有以下方式和途径:(一)充分发挥调解程序在化解行政争议方面的积极作用。调解程序不仅适用于行政诉讼法第60条规定的行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件,还适用于各种行政协议案件;(二)充分发挥多元化解决纠纷机制在化解行政争议方面的积极作用。法院在行政审判过程中,检察机关在行使行政检察职能时,根据实质性化解行政争议的需要,均可借助职能机构、行业协会、群团组织、基层群众自治性组织等广泛联系各方面群众的功能和作用,协助解决各种不同的行政争议;(三)积极运用司法建议和检察建议等方式促使行政机关依法行政,尊重和保护行政相对人的合法权益,以从源头上减少行政争议的发生;(四)推进法、检与政府,法、检本身横向和纵向间的联动与协作,促使相应行政争议(特别是那些积案多年化解不了的争议和涉及面广的争议)获得全面、整体和根本性解决,消除相应争议解决之后又再度发生的隐患,真正实现案结事了;(五)加强对行政规范性文件的合法性监督。有些行政争议虽然表面是源于行政行为的违法或不当,但实质是源于相应行政行为所依据的行政规范性文件的不合法或者不合理。然而法院和检察院均没有撤销行政规范性文件或确认行政规范性文件无效的法定权力。在这种情况下,法、检应向相应文件的制定机关制发司法建议或检察建议,促成其撤销或改变相应文件,使之不仅从源头上化解相应行政争议,而且通过化解相应争议而解决此一类行政争议。

实质性化解行政争议是当前检察机关行使行政检察监督职能时,应当高度重视和下大力追求的一项重要工作目标。但是,我们也要防止一种倾向掩盖另一种倾向:将这项目标作为行政检察监督的唯一目标。检察机关行使行政检察监督职能除了追求实质化解行政争议的目标外,还应同时追求法治的价值。我们不能为了化解行政争议而牺牲法治价值。例如,不能为了息讼而建议或劝说行政机关给予相对人法外利益,让相对人对行政机关的违法行为不起诉,或起诉后撤诉;也不能为了平息相对人对行政行为的异议,建议或劝说行政机关对相对人的违法行为不处罚、不追究,或怂恿行政机关花钱买平安,花钱买稳定。另外,检察机关行使行政检察监督职能,为实质化解行政争议,与法院之间以及与行政机关之间进行适度合作、联动、协调是必要的,但合作、联动、协调不能放弃监督、制约。检察机关在行使行政检察监督职能时,既要注重推进行政争议的实质性化解,同时也要注重监督法院公正司法,监督行政机关严格执法,不能因为现在全社会重视和强调行政争议的实质性化解,就忽略甚至否定检察机关作为国家法律监督机关的基本性质定位。

以行政争议化解助推基层诉讼监督

“单一的监督纠错模式已难以适应多元化纠纷解决需要,行政争议实质性化解成为必然选择,市县两级检察院应充分发挥接近群众、熟悉情况的优势,切实加强行政诉讼监督,积极促进行政争议实质性化解。”

检察工作中,行政检察是短板中的短板、弱项中的弱项,尤其是市县两级检察院的行政诉讼监督工作相当薄弱,主要体现在:一是工作中存在畏难情绪。有些检察干警认为行政案件矛盾复杂,行政检察既要监督法院,又要监督行政机关,顾虑重重,不敢监督。二是生效裁判监督案源少、获取线索难。行政检察社会认知度不高,行政案件监督成案率低。有些地方法院行政案件集中管辖,部分基层检察院行政检察因此限于行政非诉执行监督。三是当事人实体利益诉求难以解决。因此,单一的监督纠错模式已难以适应多元化纠纷解决需要,行政争议实质性化解成为必然选择,市县两级检察院应充分发挥接近群众、熟悉情况的优势,切实加强行政诉讼监督,积极促进行政争议实质性化解,有利于满足当事人多元利益诉求,克服再审的局限性和司法裁判的僵硬,引导当事人从诉讼对抗走向非诉协商,实现定分止争、化解矛盾,促进社会治理现代化。市县两级检察机关在开展行政争议实质性化解专项活动时,

具体应考虑以下几方面的工作:

一是立足当事人的合理诉求,切实解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事。行政诉讼监督应着眼于行政相对人合法权益的保护,满足人民群众的正当利益诉求。行政案件历经行政决定、行政复议、行政审判等阶段,争议环节多、周期长、矛盾复杂尖锐,当事人因不符合起诉条件被裁定驳回起诉的案件占相当比例,其合理诉求往往难以解决。司法是权利救济的最后一道防线,但确实有一种裁判叫“不归法院管”,现实中程序空转、无效诉讼问题较为突出。检察机关应当通过调解(和解),抚平社会矛盾冲突,切实维护当事人的正当利益,让老百姓感受到司法的温度。

二是充分行使调查核实权,为争议化解奠定基础。要转变“坐堂问案”的惯性思维,坚持书面审查与调查核实相结合,辨明是非。检察机关除对当事人提供的材料、法院卷宗进行书面审查外,对与行政相对人合理诉求有关的事实,现有证据难以认定的,应主动调查核实,在查明事实的基础上释法说理,促使当事人回归理性,做到“胜败皆服”,让行政相对人放弃不合理的诉求,行政机关反省自己的违法或不当,最终消弭对立,达成和解。

三是树立“不支持监督也是监督”的观念,在服判息诉中化解矛盾。解决行政争议是行政诉讼法的立法宗旨,也是行政检察的重要职责。司法实践中,当事人申请监督的绝大部分案件不符合抗诉、再审检察建议条件,最后均作不支持监督申请决定,其中一部分当事人的合理诉求没有解决,“案结事未了”。对此,检察人员要避免就案办案、简单作不支持监督处理了事,应充分考虑当事人的合理诉求,在服判息诉中引导当事人和解。古人云:“盖听断以法,而调处以情,法则泾渭不可不分,情则是非不妨稍借。”通过辨法析理,维护法院正确裁判的既判力,说服当事人接受检察机关不支持监督申请决定,并自愿达成和解,解决申请人的合理诉求。

四是构建多元化争议解决机制,创新社会治理。首先,在抗诉、再审检察建议启动再审后,配合法院调解。检察机关应当通过释法说理、心理疏导,使当事人特别是行政相对人回归合理期待,珍惜再审机会,达成和解。其次,在检察机关审查阶段引导当事人双方和解。行政争议多数情况下须通过行政机关解决,如行政补偿、赔偿及行政审批等,要充分发挥行政机关的作用,形成“检察搭台、行政唱戏”的格局,合力化解矛盾纠纷。第三,在诉前、诉中阶段开展实质性化解行政争议工作。检察机关在与相关机关达成共识,且案情事实确需检察机关进一步查证的情况下,可以在诉前、诉中阶段介入化解,以检察权的主动性弥补审判权、复议权的薄弱和不足。需要注意的是,在诉前、诉中阶段开展化解工作,应当严格把握检察权的界限,提前征得相关机关同意,且在确有必要时予以介入,依法运用检察院调查核实权等优势对相关事实问题进行核实,促进行政争议的公正解决,而不能以化解争议为名干涉审判和复议活动,也不能替代其他机关行使职责。第四,推行行政诉讼监督听证机制。由检察机关组织听证会,让双方当事人及第三人充分发表意见,充分彰显行政检察的亲和力、公信力。听证员由法学专家、人大代表、政协委员、人民监督员、律师代表等组成,通过各位听证员从不同层面的评议,做到情理法融会贯通,让当事人回归理性,达成和解。

在行政诉讼监督中,应坚持监督与支持、维权与维稳、纠错与解纷并重,在监督中调解、在调解中监督,推动“枫桥经验”由诉讼监督向诉外延伸,参与社会治理。充分发挥市县两级检察院的主体作用,激发其创新活力,最大限度将矛盾化解在当事人本地,解决在基层。上级检察院应加强业务指导,落实重大疑难复杂案件现场指导,以办理行政诉讼监督案件为载体,下沉基层一线,以听证会、协调会等形式,积极开展行政争议化解,及时总结经验,培育典型案例,发挥好示范引领作用。

探索行政争议实质性化解新路径

“实质性化解行政争议,是检察机关做实行政检察的重要着力点,适应其要求,案件审查需要更加关注行政实体法律关系的确定,开展“穿透式”审查。”

实质性化解行政争议,是检察机关做实行政检察的重要着力点,适应其要求,案件审查需要更加关注行政实体法律关系的确定,开展“穿透式”审查。具体落实应该是全方面的,包括审查理念、重点化解案件与化解方式等。

审查理念。主要包括:

坚持以人民为中心。在具体检察工作中,只有把“人民”牢记心中,把为人民服务贯彻到具体检察工作中,才能为人民群众提供更优更实更好的法治产品、检察产品,才能切实增强人民群众实实在在的获得感、幸福感、安全感。

坚持法治思维和法治方式。行政争议的实质性化解,必须以检察机关依法履职与依法处理为前提。一方面,检察机关应严格按照法律规定履行监督职责,对行政争议事实展开调查,在查清事实、辨明是非的基础上,依法对法院与行政机关存在的违法情形“理直气壮”地进行监督;另一方面,对于合法合理、符合实质法治理念的行政裁判和行政决定,检察机关也应“旗帜鲜明”地予以支持,保障国家法律的统一正确实施。

重点化解案件。从可操作性以及检察权依法行使的原则出发,

当前宜将以下两类案件作为重点化解对象:

一是属于行政诉讼“程序空转”的情形。据不完全统计,进入检察环节的行政申诉案件,法院以程序为理由裁定不予受理或驳回起诉的案件占相当部分,一些行政案件反复纠结于是否符合起诉条件和立案条件,因此,这类始终未能进入实体审查的问题应该成为实质性化解行政争议的“首选”。其中,对于该类情形中的超过起诉期限问题值得注意。实践中,当事人经常因错过起诉期限而进入不了实体审查,此类案件中如果发现当事人合法权益确因行政行为违法或者不当权益受到侵害的,检察机关可积极介入化解。

二是争议的行政法律关系未得到实质处理情形。该情形可进一步区分为两种情况:一种情况是,法院对相应的行政争议进行了实体审查但是裁判确有错误,进而导致行政争议未能化解;另一种情况是,法院判决了原告胜诉但是并未解决其实际诉求,从而导致矛盾继续存在。就前一种情况而言,法院裁判的错误应包括“不合法”与“不合理”两类,就不合法的行政裁判,检察机关予以监督并促成行政争议的化解并无争议;对于法院裁判的“不合理”问题,同样应该纳入争议化解的范畴中,只是“监督”的方式不同,即不是通过抗诉或者检察建议的方式直接向法院提出,而是通过介入该争议,促进行政相对人与行政机关和解,从而达到争议化解的结果。就后一种情况而言,主要是针对法院受行政裁判类型所限而需做的进一步工作。根据行政诉讼法规定,可以直接终局性确定当事人权利义务关系的只有变更判决,但是该类判决仅限于行政处罚以及涉及款额认定的情形,实践中运用的案件寥寥无几。而比较多的撤销判决、重作判决、履行判决往往对于实体内容语焉不详、缺乏指引性,并不能真正实现当事人的权利义务确定。这也应是行政检察需重点关注的案件类型。

化解方式。主要包括:

一是发挥主体监督功能。检察机关应将法律、法规规定的相应方式根据不同案件予以有效使用,真正履行法律监督者职责,充分发挥检察机关的制度优势。对于行政诉讼监督案件中,行政机关与行政相对人已有共同化解争议意向的,检察机关应以客观中立的权威第三方身份主持或者参与双方的化解过程。对于双方未能达成和解协议,但是申诉方坚决不撤回监督申请,法院裁判确有错误的,则通过提出抗诉或者再审检察建议的方式促进争议解决。对于法院以行政相对人超过起诉期限为由驳回起诉,但是当事人的诉求合法合理的,检察机关应发挥“依职权”的能力促调行政争议;对于法院裁判符合法律规定,但是行政行为本身因不合理而侵害行政相对人合法权益的,应监督行政机关依法予以实体纠正。

二是引入第三方力量。从一般纠纷的解决情况来看,无论是正当程序要求,还是实质正义的实现,有中立的第三方的参与都将有助于最终结果的公正。同时,引入第三方尤其是非法学领域的其他专业人士参与,将有利于提升整个争议化解过程的“厚重感”与社会纵深度。可供选择的第三方力量可以包括:第一,对于涉及行政执法过程中专业的问题或者疑难复杂的问题,检察机关可以选择咨询相应领域的专家、学者以及行业协会成员。第二,对于争议的事实清楚、是非明确,行政相对人申诉诉求明显不合法、不合理的案件,检察机关应着重息诉罢访。具体操作中,检察机关可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参与整个争议的化解过程,协助检察机关完成对当事人释理说法工作,增强其认同感。第三,对于涉及民事与行政交叉的案件,检察机关可以邀请民事领域的法官、律师会商研判。

三是借助社会兜底制度。无论是前述的“程序空转”情形,还是争议的行政法律关系未得到实质处理情形,有的争议已耗时久远,有的当事人生活陷入困难之中。对于这种情形,即使其申请监督的行政裁判和行政行为并无明显不当,检察机关在化解行政争议之中也应积极协调司法救助,即通过带有社会救济性质的兜底制度,给予当事人以适当救助,营造和谐、温暖的争议化解氛围。(作者分别为上海市浦东新区检察院检察五部副主任刘潇潇、检察官助理舒平安)

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